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境外矿业文摘

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日志

 
 

对深化地勘单位改革的思考  

2014-03-13 08:42:18|  分类: 营运管理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  2014年03月11日 11:42:02  来源: 国土资源部网站

  

对深化地勘单位改革的思考

——学习党的十八届三中会会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的体会


党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》),吹响了全面深化改革的进军号。《决定》提出,深化国有企业改革,积极发展混合所有制经济,完善现代企业制度,不断增强国有经济活力;加快事业单位分类改革;让市场在资源配置中起决定性作用。这些重要论述,为地勘单位改革发展营造了良好的外部环境。认真学习贯彻三中全会精神,对于加快和深化地勘单位的改革具有重要的指导意义。

  回顾半个多世纪的发展历程,我国地质找矿事业有过辉煌的业绩和丰硕的成果,也有过低谷和阵痛。2006年《国务院关于加强地质工作的决定》出台以后,地勘事业迎来了春天,在实施找矿突破战略中迅速崛起,旌旗高扬。从地质找矿中的一次次重大发现,到矿业权的运作,从矿业开发上的一次次突破,到地勘延伸业的全面开花,无不折射出全国地勘队伍的思想解放和敢为人先的胆识,凝聚着一代又一代地勘人的智慧和心血。

  但是,纵观全国地勘队伍的改革与发展,地勘单位在融入市场经济的今天,无论是体制还是机制都与市场经济发展的客观规律不相匹配。地勘队伍今后的走向与发展定位,已引起全国地勘行业的热议,从中也引伸出值得思考的一些深层次问题。本文借此谈点不成熟的想法,与大家探讨。

  地勘队伍在改革与发展中面临的问题

  地勘单位从计划经济转变到市场经济漫长的发展过程中,在实践中学会“游泳”,求得了生存与发展。但是,从国有地勘队伍发展的客观情况分析,至今可以说没有一家真正脱轨转型。尽管上世纪末,原地质矿产部管辖的地勘单位已全部实行属地化管理,这只是简单的从资产、人员、技术等方面的下放和重组,没有从根本上解决实质问题。国土资源部前几年曾会同国家有关部委对全国部分地勘单位的改革与发展作过深入的调研,但对下一步如何深化改革至今尚没有从国家层面出台政策性指导意见,足以说明深化地勘队伍改革的艰巨性、复杂性和长期性。笔者分析,目前制约国有地勘单位改革的深层次问题主要包括——

  一是地勘队伍管理体制不顺。就全国而言,目前地勘单位大致可分为国有事业地勘单位和极少数私企或股份制地勘单位。就管理体制分类,有中国地调局直属的地勘单位(简称“野战军”),有武警黄金地质调查部队(简称“特种军”),有属地化以后省级政府管理的地勘单位(简称“地方军”),有央企所属的治金、煤炭、化工、建材、有色、石油、核工等工业部门的地勘单位(简称“中央军”),有无主管部门的私企地勘单位。就领导体制分类,有归属中国地调局领导的野战军,有归属武警部队领导的特种军,有归属各省地勘(矿)局领导的地方军,有归属央企各专业地质局领导的中央军,也有极少数归属省级国土资源部门领导的地方军及为地质服务的经济实体。上述管理体制,客观上已造成资金、装备、技术力量分散,找矿资源浪费,各自为政的局面。

  二是地勘队伍经营管理运作不顺。目前国有地勘单位仍是国有独资“企业”,实行的是外部事业体制,内部企业化经营管理的运作模式,即“戴事业单位的帽子,走企业化的路子”。随着事业单位管理规范化建设的不断推进,走企业化的路子已不再适应新形势的要求。事业化管理与企业化经营的问题和矛盾日益突出,诸如收入分配、人才引进、经营管理等,“事企混合”体制和机制已严重制约着地勘队伍的改革与发展。

  三是地勘队伍发展的后劲严重不足。普遍存在产业结构不够合理,主导产业与支柱、延伸产业比例失调。地质找矿技术装备水平较低,中高级管理人才和专业技术人才缺乏,特别是懂地质找矿又善经营管理的领军型复合人才紧缺。职工人均净资产偏低,远离国企人均净资产标准。管理比较粗放,抵御市场风险的能力弱。“五大社会统筹”和职工住房货币化补贴,全国各省(市、区)执行参差不一,总体还没有全部到位。离退休职工队伍庞大,有的单位已占在岗职工50%以上,在没有纳入社会化管理前,经济负担过重。

  四是地勘队伍延伸产业核心竞争力不强。地勘延伸产业是上世纪90年代以后,面临地质工作陷入低谷,计划内地质项目几乎中断的情况下,地勘单位为了维持队伍生存,而利用地勘技术、人才等优势走向市场,开拓出的工勘、基础施工、测绘等新兴产业。随着科技的进步、市场的规范化管理、施工资质的提升和市场竞争的加剧,地勘单位所从事的建筑、交通、市政、隧道等基础施工,如不及时进行资源整合重组和资质升级,已难以在市场上站稳脚根,面临着转型的巨大压力。

  五是外部环境对地质工作重视程度不一。除依赖矿产资源作为地方经济重要支撑的资源大省外,大多地方政府对地质工作公益性、基础性、战略性的认识不足,对开展地质勘查工作缺乏有力的政策和财政支持。其主要表现为:对地勘单位相应的优惠政策还未能真正到位,至今还没有形成完善的矿业资本市场、矿业权市场和矿产勘查劳务市场。受地方短期经济利益驱动,片面强调保护生态文明,申报探矿权受地方政策制约,导致申请探矿权难,申请到探矿权开展地质工作更难,导致其开展经营活动的社会环境颇为艰难。

  原因分析

  综上国有地勘单位在深化改革中面临的矛盾和问题,既有客观原因——在发展中自然会遇到不可避免的深层矛盾和问题,也有主观原因——不按科学发展和地质工作客观规律办事的人为因素。

  从客观方面分析:一是国有地勘队伍的体制还没有完全理顺。存在政出多门,除现有国家级野战军和特种军外,没有必要再分设中央军和地方军。新中国成立后,当时国家急需特种矿产资源,需要组建一支专门的中央军。但是,经历了半个多世纪的发展,央企所属的地勘单位已失去“专业”的属性,现基本和地方军类同。二是目前国有地勘单位全部是“事业”属性,但实际运作按企业化管理和经营,体制和机制没有理顺。三是地勘队伍发展后劲不足,这是历史原因造成的。在计划经济时期,执行的是高度军事化、计划化的集中管理,地勘单位只负责找矿,按项目和人头足额划拨地勘费,结余的经费统统上缴,没有积累和家底库存。在市场经济时期,地勘单位靠的是财政给予人头费差额拨款(少数的全额拨款),其余的全靠拓展市场领域的收入,物质基础弱、家底薄。四是地勘延伸产业是地勘单位走向市场求生存而派生的新型产业,但延伸业特别是施工业与地勘单位的属性完全不同。

  从主观方面分析:一是国家和地方政府还没有从保障矿产资源战略性的高度来谋划地勘队伍的定位。尽管1999年以来国务院先后出台《地质勘查队伍管理体制改革方案》、《国务院关于加强地质工作的决定》和省一级政府有关加强地质工作、矿业权申报等一系列文件和政策规定,给地勘单位创造了良好的外部环境。但还没有从全国地勘队伍的发展现状进行顶层设计,地质工作适应市场经济的新体制和机制还没有真正建立起来。二是对地质找矿主力军的认识有偏差。认为地质找矿的主力是野战军和特种军。但实践证明,无论是资源大省还是资源小省,从事战略性、基础性、公益性地质项目和全国重点整装勘查区项目大都是地方军和中央军承担。如将地方军和中央军全部转为企业,不符合科学发展的要求。三是政事、政企分离还不彻底。部分地方军地勘单位还隶属于省级国土资源部门管理。四是对地勘队伍融入社会化管理缺少国家政策导向和财力支撑,导致国有地勘队伍的养老、医保等关系职工利益的大事还没有全部纳入社会统筹,遗留问题多,包袱沉重。

  对策与建议

  从上述存在的问题和原因分析,笔者以为,深化国有地勘队伍的改革已进入“深水区”。在改革中,必须按《决定》精神和科学发展观的要求,遵循“有利于地质工作发展的客观规律、有利于地勘单位改革与发展、有利于职工队伍和谐稳定”的原则,理清改革的形势和路径,因地制宜,实事求是,分类指导,稳步推进。

  (一)强化地勘队伍改革顶层设计,理顺管理体制。顶层设计,要从两个方面来考虑。一是国家层面,以法制的形式,从宏观上制定深化地勘队伍改革的总的指导思想、原则、目标、任务等政策性指导意见。比如,在管理体制上,中央军地勘队伍,可否考虑整体下放到省(区、市)一级,实行属地化管理。对至今仍归属省级国土资源部门管理的地勘单位,能否尽早回归到地方军队伍中来,实现政事、政企分离。通过必要的资源整合,建立起清晰的国家级(野战军、特种军)和省一级(地方军)两支地勘队伍管理体制。二是省级层面,在执行国家宏观政策性指导意见的基础上,要从微观的角度来考虑本省的矿产资源状况、地勘队伍规模、经济基础、所处环境、发展现状、改革方式等因素,制定出深化地勘队伍改革的具体政策和举措。如中央军地勘队伍整体下放到省里以后,首要的任务就是整合队伍,将中央军分布在各省(区、市)的地勘单位统一纳入到省级地勘队伍管理部门,以局为单元进行重组和职能定位,以理顺中央军和地方军两种不同的管理体制和领导体制,优化省级地勘队伍的整体力量。

  (二)实行省级地勘队伍分类改革,创造条件转变经济发展方式。实行国有地勘单位分类改革,要从矿产资源分布的实际情况来考虑。就全国而言,有矿产资源十分丰富的省份,有矿产资源较为丰富的省份,也有矿产资源较为贫乏的资源小省。再者,随着地质工作外延的不断延伸,服务领域已拓展到海洋地质、页岩气、可燃冰、浅层地温能等新型资源的勘查开发以及城市地质、环境地质、农业地质、旅游地质、工程地质等方面,大地质工作格局已基本形成。针对客观的矿产资源分布和新的服务领域的延伸,对国有地勘单位改革,必须注重实际,因地制宜,绝对不能将地勘单位全部“一刀切”转为企业化。因为,无论资源大省还是资源小省,都需要一支为经济社会发展提供资源保障和服务社会的地勘队伍。对此,地勘队伍分类改革可考虑三种模式:一是建立运作高效、人员精干的纯公益性一类地勘单位,承担先行性、基础性、公益性、战略性地质找矿任务;二是建立公益性二类服务社会的地勘单位,承担商业性地质工作和延伸领域的任务,对此类型的地勘单位的体制,可以独资,也可以引入社会资本,实行股份制;三是对今后发展方向定为企业的施工业,要按现代企业制度的要求实施改制,逐步脱离事业体制,转为企业化。

  (三)深化地勘队伍改革必须“先易后难”,逐步推进。进入21世纪以来,国有地勘队伍都在积极探索“过渡期”发展的模式,也创造出内蒙、云南、广东等地的管理体制和模式。尽管各地的改革运作方式都有很大的差异,但在探索由事业单位向企业化经营的转轨方式中,包含了许多地勘部门共同的特色。笔者以为,国有地勘单位改革具有体制和机制创新的性质,也有地区性的差异,从各地建立的管理模式看,应该说还没有从本质上转型分离,无论以局为单元的改革,还是以地勘单位为单元的改革,还没有真正脱离“事企混合”体制属性,充分说明地勘单位整体改革的艰难。因此,深化地勘队伍改革,必须“先易后难”,逐步推进。一要从本省、本地的实际情况出发,制订科学合理、运作可行的分类改革实施方案;二要在队伍整合重组的基础上,按地域分布和社会需求建立必要的公益一类与二类地勘单位;三要加大对地勘施工业“有进有退”的改革力度,实行优势企业和资源重组与资质升级,稳妥地推进事转企;四要按照“成熟一个、推进一个”的原则,逐步分设公益一类与二类地勘单位,并将施工业从“事业”属性中脱轨。通过科学的分类改革,使国有地勘单位能够更加紧密地与经济社会发展相结合,更加有效地为经济社会发展服务。

  (四)做精做强做大地勘工作,为深化地勘队伍改革做好准备。国有地勘单位要发挥自身的优势和特点,树立“地质立队、科技兴队、人才强队、创新发展”的理念,从长远的发展来考虑谋划自身的改革与发展的思路,不等不靠不要。以找矿突破和转变经济发展方式为导向,以创新驱动为抓手,积极调整和优化产业和人才结构。做精地质找矿主业, 提升科学找矿能力,逐步形成以市场为导向的地质工作新机制,推进地质找矿产业化和矿业经济实体化运作。做强地质服务业, 把服务领域拓展到城市地质、环境地质、海洋地质、农业地质、旅游地质等方面,积极构建大地质工作格局。做大地勘延伸业,加大承接高端市场大项目力度,进一步拓展铁路、电力、机场、新能源等国家、省市重点工程建设项目。加强管理体系建设,以标准化、扁平化、精细化管理为基础,完善市场风险防控机制,优化激励机制。条件成熟的地勘单位,要以体制创新、机制转变为重点,对延伸业特别是施工业进行资源整合重组,推动经营管理模式、技术、服务、资质等全方位升级,打造集技术、品牌、资质、装备等优势为一体的组团型经营实体,进一步提升企业核心竞争力和企业品牌。通过努力,为新一轮地勘队伍的深化改革夯实人才、技术、物质基础。

   总之,深化国有地勘队伍改革是一项复杂、艰巨的系统工程,必须从各地实际情况出发,因地制宜,上下联动,扬长避短,统筹兼顾,科学配套,重点突破,才能让改革的各项工作落地生根,真正建立起适应经济社会发展需要的现代化新型地勘队伍。

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