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境外矿业文摘

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日志

 
 

从投资并购视角看矿业法律制度  

2014-06-24 11:59:20|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从投资并购视角看矿业法律制度

(杨贵生 大成律师事务所)

 

笔者理解,从广义范畴,投资并购几乎涵盖除争议解决外所有投资、交易类市场操作,比如绿地投资、资产或股权并购;独资(外商独资企业或一人有限公司等)、合资(中外合资企业等)、合作(中外合作企业等);股权合作(有限责任公司等)、合伙(合伙企业)、协议联营等等形式的投资交易类操作。从狭义范畴,投资并购仅指绿地投资、资产或股权并购二类市场操作,当然这二类操作会以若干形式体现,比如投资,既可能是独资、合资形式,也可能是合伙、协议联营形式,并购形式相对简单,多表现为资产买卖(资产并购)、股权(份)转让或增资扩股(股权并购)。当然,上述分类不够严谨,标准较模糊,种类间有交叉。

矿业的概念也有广义和狭义之分,广义上矿业包括矿产资源的所有矿种相关的勘查开发之经济活动或产业,狭义上矿业多指除煤炭、石油天然气、煤层气、页岩气等能源矿种外的其他矿种的勘查开发之经济活动或产业。

不管怎样,应《中国投资论坛》之约,笔者按照个人的理解,以律师视角,仅从上述二个概念的狭义角度(矿业包括煤炭),对中国境内相关法律制度和法律实务操作进行宏观的简略述评,也算是“普法”吧,不当或错误之处,请各位读者批评指正。

 

一、中国境内矿业法律政策体系

中国境内矿业法律政策体系可用一句话概括:一部法律四部行政法规五个规章一个通知,具体指: 法律:《中华人民共和国矿产资源法》1986年颁布,1996年修订。 行政法规:《矿产资源勘查区块登记管理办法》1998年第 240号令,《矿产资源开采登记管理办法》1998年第 241号令,《探矿权采矿权转让管理办法》1998年第 242号令,《地质勘查资质管理条例》2008年第 520号令。 规章:《矿业权出让转让暂行规定》国土资发 2000 309号文,《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》国土资发 2006 12号文,《矿山地质环境保护规定》国土资发 2009 44号文,《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发〔2009200号),《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔201114号)。 通知:《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》国土资发[2005]200号文。

很明显,中国境内矿业法律、政策远不止上述内容,限于篇幅,笔者只是将其中或重要、或关键、尤其是实务操作性强的挑选出来,便于读者精炼地对中国矿业法律政策体系有一个初步的全面认识,换句话说,便于读者快速实用地初步了解矿业法律政策。

 

二、投资并购相关重要制度或规定解读

1、矿业权转让合同自国土资源行政机关审批之日生效

矿业投资或并购,其核心和主要目标就是矿业权(探矿权和采矿权的合称)及其取得或转让。根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条“申请转让探矿权、采矿权的,审批管理机关应当自收到转让申请之日起 40日内,作出准予转让或者不准转让的决定,并通知转让人和受让人。准予转让的,转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起 60日内,到原发证机关办理变更登记手续;受让人按照国家规定缴纳有关费用后,领取勘查许可证或者采矿许可证,成为探矿权人或者采矿权人。批准转让的,转让合同自批准之日起生效。不准转让的,审批管理机关应当说明理由。”《矿业权出让转让暂行规定》第四十六条“矿业权转让的当事人须依法签订矿业权转让合同。依转让方式的不同,转让合同可以是出售转让合同、合资转让合同或合作转让合同。转让申请被批准之日起,转让合同生效。”从此不难看出,矿业权转让合同的签署只意味着合同的成立,其生效时间为国土资源行政机关批准之日。这有别于现实中大量其他类型合同签订即生效的惯例,应该高度重视。

2、矿业权转让与矿业公司股权转让关系

基于前述矿业权转让合同生效的规定,矿业权交易各方报批时常常面临相关合同审批流程时间长、标准不透明,不确定性大等种种问题。因此,即使投资、并购的真实目标仅是矿业权,但是,现实操作中经常采用矿业公司的股权转让来规避矿业权审批。从国家制度层面,矿业权转让隶属于矿业法律制度规范,股权转让隶属于《公司法》及公司(企业)注册登记法律制度规范。目前,并未出台法律或政策要求将二者衔接,法理上也缺乏充足依据。在地方管理甚至于制度层面,尽管羞羞答答,不同的地方有不同的形式,有些地方要求办理矿业权转让备案登记,有些地方干脆将矿业企业的股东视为真正的矿业权人,因而要求办理矿业权转让审批手续,有些省为杜绝不办矿业权转让审批或备案手续而“私下”转让股权的行为,甚至将矿业企业股权变更工商登记和矿业权转让审批挂钩,矿业企业股权转让必须先取得矿业权转让批文,否则不给办理股权转让手续。在限制矿业企业股权转让、矿权合作方面,新疆自治区的规定最为严厉,可参看新政办发〔201249号文。

3、矿业权承包与租赁

《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条“违反本办法第三条第(二)项的规定,以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的,由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限,责令改正,没收违法所得,处 10万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销采矿许可证。”和第三条“除按照下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让:……(二)已经取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将采矿权转让他人采矿。 ”《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十九条“矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人,并向承租人收取租金的行为。矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条件。矿业权人在矿业权出租期间继续履行矿业权人法定的义务并承担法律责任。”由此看来,矿业权的承包是严格禁止的,但在履行必要的备案手续后矿业权的租赁是允许的。从实务操作角度看,承包与租赁区别不大,都是一方将财产使用权或企业经营权让渡出来,收取一定对价,对方行使相关财产或企业的经营管理权。但是,对于矿业企业来说,只允许出租,不允许承包,无论是法律层面,还是操作性更强的规章层面,高度一致。需要说明的是,矿业权承包是指整个矿业权的经营管理或主要的经营管理工作都承包给第三人,与矿业企业经营中部分劳务、技术或管理工作的承包应该区别开来,后者比如矿石采掘劳务承包是允许的。

4、矿业权与土地使用权等相邻权关系

矿业权、土地使用权虽然都属于国土资源行政机关主管,但其审批、日常监管分属于国土资源行政机关的不同部门,法律等有关规范性文件并未要求这二个部门在其行政执法过程进行沟通协调。因此,实践中有时会发生矿业权与土地使用权的所有人行使权利时发生冲突,诉诸国土部门时出现爱莫能助的现象。这就要求我们在投资并购矿业权或矿业公司时,应对矿业权的相邻之其他不动产权利比如土地使用权、林业权、草场权等进行全面尽职调查,摸清矿业权经营中可能的限制,然后决定是否投资或并购。

5、矿业权转让条件

探矿权转让应当符合《探矿权采矿权转让管理办法》第五条“转让探矿权,应当具备下列条件:

(一)自颁发勘查许可证之日起满 2年,或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源;

(二)完成规定的最低勘查投入;

(三)探矿权属无争议;

(四)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款;

(五)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。

《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》第()条“以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权,探矿权人申请探矿权转让的,应持有探矿权满 2年,或持有探矿权满 1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告,或经原登记管理机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源。以协议方式取得探矿权的,5年内不得转让。特殊情况确需转让的,按协议出让审批程序另行报批……”

采矿权转让应当符合《探矿权采矿权转让管理办法》第六条“转让采矿权,应当具备下列条件:

(一)矿山企业投入采矿生产满 1年;

(二)采矿权属无争议;

(三)按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补 偿费和资源税;

(四)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请转让采矿权前,应当征得矿山企业主管部门的同意。”

其他具体规定可查阅国土资源部颁发的《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》、《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》这二个通知。

6、矿产资源整合

2005年,针对“无证开采、越界开采、大矿小开、一矿多开”等矿产资源开发无序状态,由国务院发文,国土资源部、发展改革委会同公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等部门建立部际联席会议制度,全面整顿和规范矿产资源开发秩序。在此基础上,国土资源部于 2006年、2009年先后颁发了《对矿产资源开发进行整合的意见》、《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》,强力推进矿产资源勘查开发布局进一步优化,提高规模化、集约化程度,矿山安全生产状况、生态环境进一步改善。对于企业投资并购操作而言,其现实意义在于,各地国土资源行政机关编制的整合方案中,对企业拟投资并购的矿业企业设置为整合主体还是被整合主体,如是整合主体,意味着该企业今后可获得更多资源配置,十分有利;如是被整合主体,则该企业今后要被其他企业再兼并。这种政策趋势在《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》规定中得到另一种形式的加强和深化。

7、外商投资

中国政府总体上鼓励外国投资者在中国境内开展矿产资源的勘查开发,根据现行有效的 2011版《外商投资产业指导目录》,仅对少部分矿种实行外资准入限制或禁止,具体如下:

限制类:1.特殊和稀缺煤类勘查、开采(中方控股);2.重晶石勘查、开采(限于合资、合作);3.贵金属(金、银、铂族)勘查、开采;4.金刚石、高铝耐火粘土、硅灰石、石墨等重要非金属矿的勘查、开采;5.磷矿、锂矿和硫铁矿的开采、选矿,盐湖卤水资源的提炼;6.硼镁石及硼镁铁矿石开采7.天青石开采;8.大洋锰结核、海砂的开采(中方控股)。 禁止类:1.钨、钼、锡、锑、萤石勘查、开采;2.稀土勘查、开采、选矿;3.放射性矿产的勘查、开采、选矿。 外国投资者通过无论是出让还是转让途径获取矿业权,享受国民待遇。实际操作中各地政策把握尺度就不是本文能够说清楚的问题了。

 

三、中国境内矿业法律政策述评

1、现行矿业法律制度已经不能适应市场经济条件下的矿业实践

1)矿业权二级市场流转限制太严。

2)矿业用地制度法律规定基本空白,无法可依。

3)矿业税费交叉重复,矿业公司税负过重。

4)矿业权设置规划制度基本空白。

5)储量动态管理规定基本空白。

6)矿业安全生产、环境保护规定过于简单原则,缺乏操作性。

7)监督处罚措施缺乏,力度有待加大。

可喜的是,近年来国土资源部根据行政执法的经验,出台了一些规章,如《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》、《矿山地质环境保护规定》、《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》、《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》,相对弥补了上述部分值得改进或加强的地方。

2、矿业政策最新动向

1)矿业权出让门槛全面提高。

2)矿业权监管日趋严厉。

3)矿业权二级市场行政干预不断升级。

4)资源整体规划、整合工作不断增强。

 

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